Le ordinanze di bonifica dei siti inquinati sono di competenza dei dirigenti o dei Sindaci?

Ambiente

Le ordinanze di bonifica dei siti inquinati sono di competenza dei dirigenti o dei Sindaci?

È illegittima – ha recentemente deciso il Consiglio di Stato (sez. V, 6 settembre 2017, n. 6230) - l’ordinanza di un Dirigente comunale che ha imposto all’Anas di rimuovere, recuperare, smaltire i rifiuti e ripristinare un tratto inquinato dell’autostrada, perché tale ordinanza doveva essere adottata dal Sindaco.

La decisione

La sentenza è importante ed ha una motivazione basata sul rapporto logico della “generalità” e “specialità” delle norme e sulla loro successione nel tempo. Secondo i Giudici, anche se l’articolo 107 del Testo unico degli enti locali ha attribuito ai Dirigenti, con norma generale, la competenza per gli atti di gestione, la norma che deve essere applicata è l’articolo 192, comma 3, del Dlgs n. 152 del 2006 (Codice dell’ambiente), che è norma speciale, successiva nel tempo all’articolo107, e che attribuisce questa competenza al Sindaco. Questa “disposizione sopravvenuta” – precisa l’accurata motivazione – “prevale sul disposto dell’articolo 107, comma 5, del Dlgs n. 267 (Testo unico degli enti locali), perché in base al principio di specialità, che prevale sul principio ordinario di successione cronologica delle norme, le disposizioni posteriori non comportano l’abrogazione delle precedenti, ove queste ultime disciplinino diversamente la stessa materia in un campo particolare”.

 La complessità del problema è stata avvertita dai Giudici del Consiglio di Stato, che hanno “dato atto dei profili problematici della questione”, ed hanno deciso “in parziale riforma degli orientamenti precedentemente assunti”.

L’approfondimento

Ma pur essendo bene argomentata, questa sentenza non è persuasiva, per le seguenti ragioni:

1.       L’articolo 107, comma 1 del Testo unico degli enti locali, ha attribuito ai Dirigenti, con una regola generale, la competenza ad emanare tutti gli atti di gestione, tra i quali vi sono queste ordinanze. Un’eventuale deroga a questa regola generale avrebbe dovuto essere stabilita esplicitamente, o nello stesso Testo unico o in norme successive. La deroga normativa ad una regola generale non può essere implicita, per essere valida ed efficace deve essere esplicita, e ciò non si riscontra nell’articolo 192, comma 3, del Dlgs n. 152/2006.  

2.      L’articolo 107 non è soltanto una norma generale, ma è anche una norma di principio. Infatti, l’articolo 1 del Testo unico degli enti locali stabilisce che questo Testo “contiene i principi e le disposizioni in materia di ordinamento degli enti locali”, e nell’articolo 107, seconda parte del comma 1, si afferma che gli statuti ed i regolamenti locali “si uniformano al principio [che è contenuto necessariamente nell’ articolo 107] per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai Dirigenti”. L’articolo 107 del Testo unico è quindi di una norma di principio, e non può essere superata da una sopravvenuta e diversa norma (quale l’articolo 192, comma 3, del Dlgs n. 152/2006) che non è di principio.

3.      Il comma 5 dell’articolo 107, stabilisce che: “A decorrere dalla data di entrata in vigore del Testo unico, le disposizioni che conferiscono agli organi di cui al Capo I Titolo III [tra cui il Sindaco] l’adozione di atti di gestione (…) si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai Dirigenti”. Questo comma contiene una norma di interpretazione autentica, che è vincolante non solo per le norme precedenti al Testo unico entrato in vigore nel 2000, ma anche per le norme future che si riferiscono a questo problema. Se si analizzano le singole parti di questo comma, si vedrà che esso non afferma: “hanno conferito”, ma “conferiscono”, ed esso (data la previsione temporale necessariamente futura) significa “conferiranno”, e tale conferimento riguarda l’adozione di atti di gestione, e perciò di tutti gli atti di gestione.  Nel citato articolo 107 si stabilisce poi che tali disposizioni “si intendono”, e questo verbo significa (sempre per la previsione futura), “si dovranno intendere”. Quest’interpretazione autentica puntualizza il significato ed il senso della norma, e precisa che queste disposizioni dovranno essere intese nel senso che la relativa competenza spetta ai Dirigenti”.   

Su questo problema è persuasivo il percorso argomentativo che è stato espresso dal Tar Lombardia – Brescia, Sez. II, 8 gennaio 2011, n.10, che – su un problema di limitazione della circolazione - ha affermato che la competenza per queste ordinanze, che era originariamente del Sindaco, è dei Dirigenti. Tale competenza del Sindaco - hanno affermato i Giudici del Tar - è “stata attratta nella competenza propria dei Dirigenti di settore”. Quest’attrazione, come una forza di gravità giuridica, si basa sul “coordinamento” tra l’articolo 107 Tuel e le norme, precedenti nel tempo, che attribuivano tale competenza al Sindaco. La forza di gravità di questo “coordinamento” incide non soltanto sulle norme precedenti ma anche su quelle successive che sono in rapporto con l’articolo 107 del Tuel, come è avvenuto per l’articolo 192, comma 3, del Dlgs n. 152/2006 (Codice dell’ambiente).

Conclusioni

Vi sono quindi posizioni giurisprudenziali discordi, che rendono più complesso un problema che dovrebbe essere lineare.

La competenza ad emanare determinate ordinanze è un problema rilevante, che riguarda gli attuali 7998 Comuni italiani, altrettanti Sindaci, ed un numero più ampio di Dirigenti comunali. È perciò necessaria una definitiva parola chiarificatrice del legislatore, perché le leggi non possono procedere, come avviene attualmente, “con passo barcollante”.